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Personalvertretungsrecht in Bund und Ländern

 

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Personalvertretungsrecht in Bund und Ländern 

Das Personalvertretungsrecht ist die Grundlage für die betriebliche Mitbestimmung der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes und zählt ebenfalls zu den kollektiven Rechten. Es ist das öffentlich-rechtliche Gegenstück zum Betriebsverfassungsrecht, das in der Privatwirtschaft Anwendung findet. Obwohl der in der Privatwirtschaft typische Gegensatz zwischen Kapital und Arbeit im öffentlichen Dienst fehlt, gibt es doch auch hier Interessengegensätze als Folge einer arbeitsteiligen Verwaltungsorganisation.

Durch die Mitbestimmung sollen Eigenständigkeit und Selbstverantwortlichkeit der Beschäftigten gefördert werden. Sie sollen Einfluss auf die Gestaltung der innerdienstlichen Angelegenheiten nehmen können und vor den Gefahren der abhängigen Beschäftigung bewahrt werden. Damit ist das Personalvertretungsrecht Ausdruck des Sozialstaatsgebotes, das den Gesetzgeber anhält, die Lebensverhältnisse unter Berücksichtigung sozialer Prinzipien zu gestalten.

Für den öffentlichen Dienst ist die betriebliche Mitbestimmung durch das Bundespersonalvertretungsgesetz und die Personalvertretungsgesetze der Länder geregelt. Es gilt für alle in öffentlichen Verwaltungen, Betrieben und Einrichtungen Beschäftigten, also für Arbeiter, Angestellte und Beamte. Allerdings sind einige der Mitbestimmungsrechte für Beamte eingeschränkt. Dies ist nicht nur theoretisch, sondern auch praktisch von erheblicher Bedeutung. So wird z. B. zur Beilegung von Streitfällen eine paritätisch besetzte Einigungsstelle eingerichtet. Betrifft es Arbeiter und Angestellte, ist deren Entscheidung abschließend und für die Behörde verbindlich. Geht es um Beamtinnen und Beamte, so liegt es weitestgehend im Ermessen der Behörde, ob sie die Einigungsstellenempfehlung übernimmt.

Die Entwicklung des Personalvertretungsrechts

Das Personalvertretungsrecht hat wie auch das Betriebsverfassungsrecht seine Wurzeln im Betriebsrätegesetz (BRG) vom 4. Februar 1920, das erstmals in Deutschland eine Arbeitervertretung gesetzlich sicherstellte. Das BRG galt sowohl für private Betriebe als auch für den öffentlichen Dienst. Nach der national sozialistischen Machtergreifung wurde jedoch die betriebliche Mitbestimmung mit dem „Gesetz zur Ordnung der nationalen Arbeit„ (AOG) vom 20. Januar 1934 wieder abgeschafft.

Grundlage für eine neue betriebliche Mitbestimmung nach der Niederschlagung der nationalsozialistischen Diktatur war das Kontrollratsgesetz Nr. 22 vom 30. April 1946, das die Bildung von Betriebsräten wieder gestattete. Das neu geschaffene Betriebsverfassungsrecht sollte wieder einheitlich für die Privatwirtschaft und den öffentlichen Dienst gelten. Doch in den Folgejahren entwickelten sich die Mitbestimmungsrechte durch spezielle Länderregelungen auseinander. Sonderregelungen für den öffentlichen Dienst unterschieden sich schon im Anwendungsbereich. Schließlich wurde mit dem Personalvertretungsgesetz vom 5. August 1955 ein eigenständiges Mitbestimmungsrecht für den öffentlichen Dienst geschaffen, das mit seinen Rahmenvorschriften für die Länder auch zu einer Rechtsvereinheitlichung beitrug. Mit dem Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) vom 15. März 1974 wurde schließlich die Mitbestimmung des öffentlichen Dienstes an die Entwicklungen des 1972 ausgebauten Betriebsverfassungsgesetzes angeglichen.

Grundsätze des Personalvertretungsrechts

Das Personalvertretungsrecht regelt die berufliche Interessenvertretung für die Beschäftigten im öffentlichen Dienst. Ob es also Anwendung findet, richtet sich aus schließlich nach der Rechtsnatur des Arbeitgebers. Ist dieser ein Träger der öffentlichen Verwaltung, so richtet sich die betriebliche Mitbestimmung ausschließlich nach dem öffentlich-rechtlichen Personalvertretungsrecht. Das Recht der Personalvertretung ist unabdingbar (§ 3 BPersVG). Das heißt, dass von den gesetzlichen Vorschriften des BPersVG nicht durch Tarifvertrag abgewichen werden darf.

Das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit

Die Generalklausel des § 2 BPersVG normiert das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Personalvertretung und Dienststelle. Sie dient als Auslegungsregel für alle Rechte und Pflichten. Das Gebot soll gewährleisten, dass sich Personalvertretung und Dienststellenleiter gegenseitig unterstützen. Ihre Arbeit soll dem Wohle der Beschäftigten dienen und ermöglichen, dass die Dienststelle die ihr obliegenden Aufgaben erfüllt. Das Gebot soll darüber hinaus sicherstellen, dass die Parteien nicht gegeneinander arbeiten.

Eine besondere gesetzliche Ausformung des Gebots der vertrauensvollen Zusammenarbeit ist § 66 BPersVG, der die Grundsätze der Zusammenarbeit festlegt. Er postuliert u.a. monatliche Besprechungen zwischen der Personalvertretung und der Dienststellenleitung. Außerdem gebietet er eine Friedenspflicht der Parteien und verbietet Maßnahmen des Arbeitskampfes.

Der Aufbau der Personalvertretung

Der Aufbau der Personalvertretung entspricht grundsätzlich dem Organisationsaufbau der Verwaltung. Das BPersVG geht daher der Organisation der Bundesverwaltung folgend von einem dreistufigen Aufbau aus. Personalvertretungen gibt es demzufolge bei obersten Dienstbehörden, bei Behörden der Mittelstufe und bei Behörden, die einer Behörde der Mittelstufe nachgeordnet sind. Bei einer mehrstufigen Verwaltung ist eine Stufenvertretung (§ 54 Abs. 1 BPersVG) zu bilden (also ein Bezirks- oder Hauptpersonalrat), der die Aufgabe hat, die gemeinsamen Angelegenheiten aller zu- und untergeordneten Dienststellen zu vertreten. Diese Grundsätze gelten auch für juristische Personen des öffentlichen Rechts (Stiftungen, Anstalten).

Die Bildung von Personalvertretungen

§ 12 Abs. 1 BPersVG begründet eine unabdingbare Pflicht zur Bildung von Personalvertretungen in Dienststellen. So obliegt es nach § 21 BPersVG der Leitung einer Dienststelle ohne Personalvertretung, eine Personalversammlung zur Wahl eines Wahlvorstandes einzuberufen. Diese Regelungen führen zu einem sehr hohen Deckungsgrad betrieblicher Interessenvertretungen im öffentlichen Dienst, im Gegensatz zur Privatwirtschaft, wo der Anteil der Beschäftigten, die eine betriebliche Interessenvertretung haben, weitaus geringer ist. Allerdings gibt es auch im Personalvertretungsrecht keine Wahlpflicht der Beschäftigten.

Personalvertretungen sind zu bilden, wenn in einer Dienststelle in der Regel mindestens fünf Wahlberechtigte beschäftigt sind, von denen drei wählbar sein müssen. Der Oberbegriff „Beschäftigte“ umfasst nach § 4 Abs. 1 BPersVG Beamte, Angestellte und Arbeiter, nicht jedoch Personen, für die es spezialgesetzliche Sonderregelungen gibt wie etwa Soldaten, Richter (wiederum mit Ausnahmen) oder Zivildienstleistende.

Bei der Berechnung der Beschäftigten einer Dienststelle wird die Zahl der regelmäßig besetzten Arbeitsplätze zugrundegelegt (die vom gegenwärtigen Beschäftigungsstand ab weichen kann). Der Stellenplan ist lediglich als Anhaltspunkt anzusehen. Zu berücksichtigen ist allerdings, wenn Planstellen längere Zeit unbesetzt bleiben oder Beschäftigte auf Planstellen anderer Dienststellen geführt werden. Ist eine Dienststelle zu klein, wird sie nach § 12 Abs. 2 BPersVG einer benachbarten Dienststelle zugeteilt, damit das Vertretungsrecht der Beschäftigten gewahrt bleibt.

Personalratswahlen finden unter der Leitung eines Wahlvorstandes statt, der von der bisherigen Personalvertretung bis spätestens acht Wochen vor Ablauf der Amtszeit bestellt wird (§ 20 Abs. 1 BPersVG), oder, sofern noch keine Personalvertretung vorhanden ist, in einer Personalversammlung gewählt wird (§ 21 BPersVG). Im Ausnahmefall kann auf Antrag einer in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaft oder von mindestens drei Wahlberechtigten der Wahlvorstand auch durch die/den Dienststellenleiter/in bestellt werden (§ 20 Abs. 2 und § 22 BPersVG).

Das Gruppenprinzip

Nach derzeit herrschender, aber umstrittener Rechtsauffassung machen es Unterschiede zwischen Beamten und Tarifbeschäftigten notwendig, eine gruppenspezifische Interessenvertretung zu gewährleisten. So können sich z. B. die Interessen von Tarifbeschäftigten im Hinblick auf die Sicherung des Arbeitsplatzes von denen der Beamten unterscheiden. Daher bestimmt § 5 BPersVG, dass sich die Personalvertretungen in die zwei Gruppen der Arbeitnehmer (Arbeiter und Angestellte) sowie der Beamten gliedern. Jede Gruppe muss entsprechend der Stärke ihrer Gruppen angehörigen im Personalrat vertreten sein (§ 17 BPersVG). Auch im Wahl vor stand müssen die Gruppen vertreten sein. Die Angehörigen jeder Gruppe wählen ihre Vertretung in eigenständigen Wahlgängen. Allerdings können die Gruppen bestimmen, dass eine Gemeinschaftswahl durch geführt werden soll.

Die Verschwiegenheitspflicht

Für alle Personen, die Aufgaben oder Befugnisse im Zusammenhang mit der Personalvertretung wahrnehmen oder wahrgenommen haben, normiert § 10 BPersVG eine Verschwiegenheitspflicht. Sie gilt nicht nur für die Mitglieder der Personalvertretungen, sondern auch für Ersatzmitglieder, Sachverständige, Mitglieder von Einigungsstellen, Gewerkschaftsvertreter/innen usw. Die Verschwiegenheitspflicht wirkt über die jeweils ausgeübte Funktion hinaus auch nach deren Beendigung. Sie gilt umfassend für alle Tatsachen und Angelegenheiten, über die im Zusammenhang mit der personalvertretungsrechtlichen Tätigkeit Kenntnis erlangt wurde, und sie gilt grundsätzlich gegenüber jedermann.

Das Begünstigungs- und Benachteiligungsverbot

Zur Gewährleistung einer Interessenvertretung zum Wohle der Beschäftigten und zum Schutz der Personen, die personalvertretungsrechtliche Aufgaben wahr nehmen, bestimmt § 8 BPersVG ein Verbot der Begünstigung und Benachteiligung. Adressat der Norm ist nicht nur der Dienstherr, sondern jedermann. Das Verbot umfasst sowohl jede Schlechterstellung oder Zurücksetzung gegenüber vergleichbaren Beschäftigten als auch jegliche mittelbare oder unmittelbare finanzielle Begünstigung.

Aufgaben und Befugnisse der Personalvertretung

Der Aufgabenkatalog des § 68 BPersVG legt die allgemeinen Aufgaben der Personalvertretung fest. So obliegt es z. B. der Personalvertretung, Maßnahmen zu beantragen, die der Dienststelle oder ihren Angehörigen dienen (§ 68 Abs. 1, Nr. 1 BPersVG). Zur Wahrnehmung dieser Aufgabe hat die Personalvertretung ein umfassen des Informationsrecht (§ 68 Abs. 2 BPersVG). Dies umfasst auch das Recht, in Personalakten Einsicht zu nehmen, jedoch nur mit Zustimmung der Beschäftigten.

Das Informationsrecht des Personalrates

Nach § 68 Abs 2 BPersVG hat der Personalrat ein weitreichendes Informationsrecht. Der Informationsanspruch bezieht sich auf alle gesetzlichen Aufgaben des Personalrats und besteht unabhängig von einem konkreten Beteiligungsfall. Der Dienststellenleiter ist verpflichtet, den Personalrat rechtzeitig und umfassend zu unterrichten sowie alle notwendigen Unterlagen vorzulegen, die es dem Personalrat ermöglichen, seine Aufgaben ordnungsgemäß durchzuführen.

Rechtzeitige Information

Der Personalrat muss rechtzeitig informiert werden. Das heißt, dass die Information zu einem Zeitpunkt erfolgen muss, in dem die beabsichtigte Maßnahme noch gestaltungsfähig ist und der Dienststellenleiter noch keine vollendeten Tatsachen geschaffen hat. Eine Einflussnahme auf die Entscheidung der Dienststelle durch den Personalrat muss also noch möglich sein. Gegebenenfalls muss der Dienststellenleiter auch von sich aus tätig werden, und die Initiative zur Information des Personalrats ergreifen.

Umfassende Information

Das Informationsrecht des Personalrats soll gewährleisten, dass er denselben Informationsstand hat, wie die Dienststelle. So soll der Personalrat in die Lage versetzt werden, einen bestimmten Sachverhalt zu prüfen, um eine Entscheidung treffen zu können. Daher hat der Personalrat auf sämtliche Informationen Anspruch, über die auch der Dienststellenleiter verfügt.

Notwendige Unterlagen und Datenschutz

Der Personalrat hat Anspruch auf alle Unterlagen, die der Dienststelle zur Verfügung stehen und die für die Meinungsbildung des Personalrats notwendig sind. Der Dienststellenleiter muss dem Personalrat die erforderlichen Unterlagen im Original oder in Fotokopie vorlegen. Welche Unterlagen erforderlich sind, ist am Einzelfall zu beurteilen. Allerdings sind an die Erforderlichkeit keine besonders hohen Anforderungen zu stellen.

Dabei darf der Personalrat auch auf Informationen zugreifen, die mit Mitteln der Datenverarbeitung gespeichert werden. Eine Verweigerung solcher Informationen mit dem Hinweis auf Datenschutzbestimmungen ist unzulässig. Denn das gesetzliche Informationsrecht des Personalrats ist vor dem individuellen Datenschutz vorrangig. Zudem ist der Personalrat im Verhältnis zur Dienststelle nicht „Dritter„ im Sinne des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG). Daher ist die Weitergabe von Daten an den Personalrat ein reiner innerbetrieblicher Vorgang.

Durchsetzung des Informationsanspruches

In der Praxis kommt es immer wieder vor, dass der Dienststellenleiter den Personalrat nicht oder nicht vollständig unterrichtet. Der Personalrat kann sich gegen diese Behinderung seiner Personalratstätigkeit vor dem Verwaltungsgericht rechtlich zur Wehr setzen. Allerdings sind diese Verfahren in der Regel sehr langwierig. Daher sollte der Personalrat prüfen, ob er seinen Informationsanspruch auf dem Wege einer einstweiligen Verfügung durch setzen kann. Dies könnte z. B. dann der Fall sein, wenn der Personalrat überhaupt nicht informiert wird oder wenn der Dienststellenleiter wichtige Fragen aus einem Fragenkatalog nicht beantwortet hat. Außerdem muss das gerichtliche Eilverfahren notwendig sein, um unzumutbare Rechtsnachteile durch Schaffung von vollendeten Tatsachen zu vermeiden.

Anhörungsrecht

Daneben ist die Personalvertretung mit drei weiteren abgestuften Rechten ausgestattet. Nach § 78 Abs. 3 bis 5 BPersVG hat sie ein Anhörungsrecht bei bestimmten Maßnahmen der Dienststelle wie z. B. vor grundlegenden Änderungen von Arbeitsverfahren und Arbeitsabläufen.

Mitwirkungsrecht

§ 78 Abs. 1 und 2 sowie § 79 BPersVG regeln die Mitwirkung des Personalrats. Dieses Recht besteht z. B. bei Kündigung eines Beschäftigten durch den Arbeitgeber (§ 79 BPersVG), gegen die der Personalrat Einwände erheben kann. Das Mitwirkungsrecht des Personalrats ist wesentlich stärker als ein bloßes Anhörungsrecht, da mit der Einwendung des Personalrats weitgehende Rechtsfolgen verbunden sein können. So haben Arbeitnehmer im Falle einer ordentlichen Kündigung, gegen die sie rechtzeitig Kündigungsschutzklage erhoben haben, bis zum rechtskräftigen Abschluss des Rechtsstreits einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung, sofern der Personalrat Widerspruch gegen die Kündigung eingelegt hat. Eine Kündigung, die ohne Beteiligung des Personalrats erfolgt, ist
ganz unwirksam.

Mitbestimmungsrecht

Das stärkste Beteiligungsrecht des Personalrats ist die Mitbestimmung, die in den §§ 75 bis 77 BPersVG geregelt ist. Das BPersVG unterscheidet zwischen mitbestimmungsbedürftigen Angelegenheiten für Arbeiter und Angestellte (§ 75 BPersVG) sowie für Beamte (§ 76 BPersVG). Soweit eine von der Dienststelle durchzuführende Maßnahme der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, kann sie nur mit seiner Zustimmung getroffen werden (§ 69 BPersVG). Daneben hat der Personalrat ein Initiativrecht (§ 70 BPersVG). Er kann die Durchführung von Maßnahmen beantragen und Maßnahmen gegebenenfalls auch gegen den Willen der Dienststelle durchsetzen.

Einigungsstelle

Verweigert der Personalrat seine Zustimmung und kann auch im weiteren Verfahren keine Einigung erzielt werden, so entscheidet die Einigungsstelle (§ 69 Abs. 4 BPersVG). Sie besteht aus je drei Vertreterinnen und Vertretern der Arbeitgeberseite und der Personalvertretung sowie einem unparteiischen Vorsitz en den, auf dessen Person sich beide Seiten einigen. Die Zusammensetzung der Arbeitnehmervertreter muss das Gruppenprinzip widerspiegeln. Die Einigungsstelle fasst ihren Beschluss mit Stimmenmehrheit (§ 71 Abs. 3 BPersVG). Dieser Beschluss ist für die Beteiligten grundsätzlich bindend.

Eingeschränkte Mitbestimmung für Beamte

§ 69 Abs. 4, S. 3 und 4 BPersVG bestimmt jedoch für Beamte eine wichtige Ausnahme: Hier beschließt die Einigungsstelle lediglich eine Empfehlung an die Dienstbehörde. Die Dienstbehörde ist an diese Empfehlung jedoch grundsätzlich nicht gebunden. Dieses Verfahren gilt auch für Maßnahmen, die vom Personalrat beantragt werden.

Diese besondere Regelung für Beamte geht auf verschiedene Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zurück. Schon 1959 hat das BVerfG in einem Ur teil zum Bremischen Personalvertretungsgesetz ausgeführt, dass nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums Personalangelegenheiten eines Beamten grundsätzlich von der Dienstbehörde zu entscheiden seien. Ein Letztentscheidungsrecht der Einigungsstelle sei daher nicht mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar und widerspreche dem Grundsatz der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung.

Mit dieser Rechtsauffassung haben sich bereits zahlreiche Rechtsexperten und die Gewerkschaften kritisch auseinandergesetzt. DasBVerfG habe Art. 1 GG nicht genügend berücksichtigt, der es verbiete, dass Einzelne lediglich zum Objekt staatlichen Handelns gemacht würden. Zudem gewährleiste gerade die paritätische Zusammensetzung der Einigungsstelle unter Einbeziehung der staatlichen Vertreterinnen und Vertreter, dass die parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung gewahrt bleibe. Dennoch hielt das BVerfG auch in seinem Beschluss vom 24. Mai 1995 zum Mitbestimmungsgesetz von Schleswig-Holstein im Wesentlichen an seiner Ansicht fest. Das Gericht blendet in fundamentalistischer Weise Grundrechtspositionen aus, obwohl es in dieser Entscheidung auch ein Mitbestimmungsmodell entwickelt, das zwischen Beteiligungsebenen nach Binnenbereichen einerseits und Wahrnehmung von Amtsaufgaben andererseits differenziert. Eine grundrechtlich akzeptable Lösung ist damit indes nicht geschaffen worden.


Weitere Informationen zum Personalvertretungsrecht 

Freistellungsregelungen
- Allgemeines
- in den Ländern 

Schulungen für Personalräte 

Bundespersonalvertretungsgesetz

Landespersonalvertretungsgesetze  


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